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中央和国家机关读书活动举行第九十二讲
陈锡文:我国的农村改革与发展
来源:中国出版网     2016年12月28日 

  12月23日上午,中央和国家机关“强素质 作表率”读书活动主题讲坛2016年第12讲(总第92讲)在国家新闻出版广电总局(宣武门办公区多功能厅)举行。本次讲座特邀全国政协常委、全国政协经济委员会副主任、中央农村工作领导小组原副组长兼原办公室主任陈锡文同志,作了题为《我国的农村改革与发展》的精彩演讲。国家新闻出版广电总局党组成员、副局长孙寿山、吴尚之,中央直属机关工委、中央国家机关工委、国家新闻出版广电总局有关部门和单位的负责同志参加了活动。  

  中央和国家机关读书活动举行第九十二讲(邓杨/摄)

  开讲前,讲坛主持人、全国政协委员、中国编辑学会会长郝振省介绍了本期讲坛的有关情况。他讲到,安排“农村改革与发展”这一讲酝酿了很长时间。读书活动2016年下半年推荐书目中有一本书《读懂中国农业》,因为农业是国民经济的基础,农民占我国人口的多数,农村是中华版图的重头。已故伟大领袖毛主席在青年时代为《湘江评论》撰写的创刊宣言中就提出 “世界什么问题最大?吃饭问题最大”。毛泽东从事革命活动首先就是从农民运动开始的,建国后提出“以粮为纲,全面发展”的农业生产方针,将国民经济重心次序从重轻农调整为农轻重。习近平总书记在吉林调研时特别强调“任何时候都不能忽视农业、不能忘记农民、不能淡漠农村”。作为中央和国家机关领导干部和公务员,在强调第三产业发展比重、第二产业实体经济的同时,有必要回过头来全面地了解第一产业与农业、与农村改革发展之间方方面面的关系。三大产业之间相互依存、相互制约的关系决定了业务中“你中有我、我中有你”,如果不能正确地提出问题和认识问题,就会受到不应有的制肘,就会做不好工作,甚至会出现事倍功半的情形。

  下面讲演,陈锡文主任将以他从事农业经济研究和政策领域40多个年头的丰厚积累,以理论和实践相结合的原则分析农村、农业、农民政策问题,必将会使在座同志能够浓缩性地了解“三农”大局势,为我们进一步做好农村改革和发展工作提供十分重要的理论素养。

  全国政协常委、全国政协经济委员会副主任、中央农村工作领导小组原副组长兼原办公室主任陈锡文(邓杨/摄)  

  中国改革是从农村开始的,2016年是我国农村改革38周年。38年来,农村改革发展取得了巨大成就,但同时也面临许多纷繁复杂的问题需要解决。有两个数据可以说明:第一,粮食生产。以粮食问题为例,1978年全国粮食总产量只有6095亿斤,去年我们的粮食总产量已经达到12429亿斤,38年的时间里粮食产量翻一番,这在世界上并不多见,足以说明改革开放以来中国的农业政策方向是正确的,道路也是正确的;第二,城乡居民的收入差距不仅没有缩小反而有所扩大。虽然农民的收入也在持续不断地增长,但是从全国情况来看,农民仍然是整个国家收入水平相对较低的群体。1978年改革开放之前,全国农民的人均年纯收入只有133.4元,城镇居民的人均年纯收入是343.4元,城乡居民收入比为1:2.57。2015年,全国农民的人均可支配收入已经达到了11422元,尽管与38年前相比有了非常大的差距,但是城镇居民的收入也在增长,2015年城镇居民的人均可支配收入为31195元,城乡居民收入比扩大为1:2.73。因此,真正解决好中国“三农”问题,仍然任重道远。

  一、农村改革发展所取得的观念性、制度性成果

  (一)明确了党和政府处理好同农民关系的基本准则:保障农民的经济利益,尊重农民的民主权利。

  38年来,我们党始终遵循上述准则,农村政策在总体上获得了广大农民的欢迎和拥护。建国以后,确立的第一部法律就是《中华人民共和国土地改革法》,第一章总则第一条规定:“废除地主阶级封建剥削的土地所有制,实行农民土地所有制,藉以解放农村生产力,发展农业生产,为新中国的工业化开辟道路。”实行土地改革,满足农民愿望,调动农民积极性,解放农村生产力。1978年12月,中共中央召开十一届三中全会,原则上通过了《中共中央关于加快农业发展的若干问题的决定(草案)》,总结了建国以来中国农业走过的曲折道路,明确指出“一定要正确地处理农村以及全国范围的阶级斗争;一定要正确地、完整地贯彻执行农林牧副渔同时并举和‘以粮为纲,全面发展,因地制宜,适当集中’的方针;对农业的领导一定要从实际出发,一定要按自然规律和经济规律办事,按群众利益办事,尊重和保护群众的民主权利”,为新“三农”政策的制定与推行提出了可供遵循的宗旨和奉行的原则。党的十一届三中全会文件公布后,安徽省凤阳县梨园乡小岗村18户农民在1979年春自发决定实行包产到户,这是中国冲破旧的“三农”政策的第一步自发性举动。1979年9月,中共中央召开十一届四中全会,正式通过《关于加快农业发展若干问题的决定》,这是三中全会后党中央出台的第一个正式“三农”文件,在我国百废待兴的情况下,紧紧抓住发展农业的牛鼻子非常符合当时经济发展的需要和人民群众的愿望。

  (二)确立并不断完善我国农村的基本经营制度:以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。

  1980年9月27日,中共中央印发《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题的通知》,即75号文件。文件允许包产到户存在,1981年全国农村工作会议给包产到户定性,指出包产到户是社会主义的。1981年3月20日中共中央、国务院转发国家农委《关于积极发展农村多种经营的报告》的通知和1983年1月中共中央关于印发《当前农村经济政策的若干问题》的通知等文件,进一步阐述了农村生产结构的调整,强调农林牧副渔全面发展和多种经营以及农业农村经济发展的商品化、专业化、社会化的方向。1983年一号文件在历史上第一次提出了人民公社体制改革问题。文件指出,人民公社的体制,要从两方面进行改革:实行生产责任制,特别是联产承包制;实行政社分设。这就把农村从上层建筑的改革提到了议事日程。联产承包制的进一步完善和发展,使农业社会主义合作化的具体道路更加符合我国的实际。

  经过十余年的发展,到1991年底,中央召开十三届八中全会,主题是研究农村问题。全会作出了《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》,充分肯定了党的十一届三中全会以来农村改革发展方向和基本政策,同时第一次明确提出,家庭联产承包责任制和统分结合的双层经营体制是我国农村的基本经营制度。1992年全国人民代表大会把党的政策转化成国家意志,写入了宪法。1998年10月,正值改革二十周年之际,中央召开十五届三中全会,专题研究农业和农村问题,并通过了《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》,从理论高度对农业为什么要实行家庭经营作出了精辟的分析,强调“抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规,赋予农民长期而有保障的土地使用权”,明确提出了一定要按照社会主义市场经济的要求去完善我国的农村经济体制和各方面的机制。2003年3月1日,《中华人民共和国农村土地承包法》正式实施,这是我国农村政治经济生活中的一件大事,我国农村基本经营制度有了进一步的法律保障。2008是纪念改革开放三十周年的重要年份,十七届三中全会的主题是研究新型势下如何推进农村的改革发展。十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,明确提出:“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。这是党在农业问题上的一个重要决策。2013年11月12日,中共十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,进一步强调“稳定农村土地承包关系并保持长久不变”。

  2013年12月底,在中央农村工作会议上,习近平同志作了重要讲话,第一次提出深化农村土地制度改革,要在坚持农村土地集体所有的前提下,实行所有权、承包权、经营权“三权分置”,经营权流转的格局。这是继家庭承包制后我国农村改革的又一大制度创新,是农村基本经营制度的自我完善。2015年10月,党的十八届五中全会提出,要稳定农村土地承包关系,完善土地所有权、承包权、经营权分置办法,依法推进土地经营权有序流转,构建培育新型农业经营主体的政策体系。2016年10月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》,就进一步完善农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”办法提出意见,强调要不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式,落实集体所有权,稳定农户承包权,放活土地经营权,充分发挥“三权”的各自功能和整体效用,形成层次分明、结构合理、平等保护的格局。要求扎实做好农村土地确权登记颁证工作,建立健全土地流转规范管理制度,构建新型经营主体政策扶持体系,完善“三权分置”法律法规。“三权分置”是农村基本经营制度的自我完善,符合生产关系适应生产力发展的客观规律,展现了农村基本经营制度的持久活力,有利于明晰土地产权关系,更好地维护农民集体、承包农户、经营主体的权益;有利于促进土地资源合理利用,构建新型农业经营体系,发展多种形式适度规模经营,提高土地产出率、劳动生产率和资源利用率,推动现代农业发展。

  (三)实施推进城乡经济社会发展一体化的战略。

  城乡二元经济结构本意是指在同一个地域、同一个国家、同一个实践阶段,同时存在着生产力比较落后的农村经济和生产力比较先进的工业经济。城乡二元经济结构是绝大多数国家在从农业国转向工业国的进程中都会经历的。在城乡二元结构和计划经济体制基础上形成的城乡二元经济社会管理体制,是影响我国从根本上解决“三农”问题的一大体制性障碍。城乡二元经济结构三个基本特征表现为:第一,关闭农产品市场;第二,压低农产品价格;第三,严格限制农业人口向城镇的流动和转移。

  2002年,党的十六大报告第一次明确提出把“统筹城乡经济社会发展,建设现代农业,发展农村经济,增加农民收入”作为全面建设小康社会的重大任务。从彻底免除农业税到推进乡镇机构改革,从实行对种粮农民生产的直接补贴到建立粮食最低收购价制度,从提出把国家基础设施建设和社会事业发展的重点放到农村,到农村义务教育经费保障制度、新型农村合作医疗制度、农村最低生活保障制度、新型农村社会养老保险制度的建立,从大幅度提高农村扶贫标准,到分类指导城镇户籍制度改革政策的出台等,广大农民多年的期盼开始得到实现,这使得蕴藏在亿万农民群众中最丰厚的发展动力得到了极大调动,由此也就造就了我国农业农村发展的新的黄金时期。

  2012年,党的十八大报告首次提出,要加大强农惠农富农政策力度,让广大农民平等参与现代化进程,共同分享现代化成果。2013年4月,习近平总书记在海南农村考察时,强调“小康不小康,关键看老乡”,就是希望全党同志看到全面小康的重点和难点所在,懂得没有农村的小康就没有全国的小康这个道理。在迈向现代化的进程中,农村不能掉队。在同心共筑中国梦的进程中,不能没有7亿农民的梦想构筑。2013年11月,十八届三中全会《决定》指出要推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。要求统筹城乡基础设施建设和社区建设,推进城乡基本公共服务均等化。2015年10月,十八届五中全会通过“十三五”规划建议,指出“推动城乡协调发展。坚持工业反哺农业、城市支持农村,健全城乡发展一体化体制机制,推进城乡要素平等交换、合理配置和基本公共服务均等化。”

  可以看出,党中央各项政策一脉相承且不断向前推进,但是形成城乡发展一体化新格局的任务仍然是一个漫长而艰巨的过程。因此,我们要一手加强城市化、工业化,另一手加快新农村建设。促进基础设施向农村延伸,基本公共服务向农村覆盖,完善社会保障制度,城乡逐步实现均等化。统筹城乡发展的最终目标是实现现代化。

  (四)提出加快补齐“三农”短板的战略性攻坚任务。

  尽管乡土中国正在经历千年未有之变局,但农业还是“四化同步”的短腿,农村还是全面建成小康社会的短板。习近平总书记指出,“中国要强,农业必须强;中国要美,农村必须美;中国要富,农民必须富”,我们强调人口多、底子薄、发展不平衡仍是基本国情,农村就是这一基本国情的最大实际;我们说还有1.28亿人生活在贫困线以下,其中绝大部分就在农村。这就是为什么中央强调坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重,始终把“三农”工作牢牢抓住、紧紧抓好的原因所在,就是为什么我们解决“三农”问题的这口气松不得、这个劲懈不得的原因所在。全面建成小康社会,农业农村是短板。“三农”发展的成效,直接关系到全面建成小康社会的成色。如果不能把“三农”这块短板补齐,到2020年,你说已经全面建成小康社会,你讲这句话的时候,自己的底气就不足,人家看了也觉得是虚假的,就不能得到人民群众的赞誉,也不能得到社会的认可。

  当前最突出的短板是贫困地区贫困农民的脱贫问题。2015年中央扶贫工作会议出台《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》,明确到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫,贫困县全都摘帽,解决区域性整体贫困。动员全党全国全社会力量,齐心协力打赢脱贫攻坚战。

  二、当前农村改革发展面临的重大任务

  (一)加快推进农业供给侧结构性改革。

  为什么要推进农业的供给侧改革?在过去十几年中,中国农业取得了很大发展,尤其是粮食生产,从2003年的8614亿斤增长到去年的12429亿斤,平均每年增产粮食318亿斤。这是一个了不起的成就。不过,也出现了一些新的情况。很多人已经关注到,最近几年我们的粮食生产出现了一个奇特的现象:一方面粮食产量每年都在增长,另一方面进口的粮食每年在增加,此外,库存的粮食也在急剧增加,这显然是一个不合理的现象。不是总量不足,而是品种、质量、效益的结构性不足。

  为什么会出现这样的情况,我个人认为主要是两点原因:第一,国内粮食生产的品种结构不能适应市场的需求结构。其中最突出的就是大豆,随着人们生活水平的提高,中国的大豆需求急剧增长。但与此同时,国内的大豆产量却在逐步下降,于是造成了大豆进口需求的快速增加。去年的粮食总产量12429亿斤,根据有关部门测算,大概离国内的总需求还缺500亿斤左右。因此,适当的进口粮食是必要的,但缺口只有500亿斤左右,实际上的进口却达到了近2500亿斤。为什么要多进口近2000亿斤粮食?因为国内缺的是大豆,增产最多的却是玉米,因此只能大规模进口大豆,去年进口大豆占到了进口粮食的近2/3,达到8200万吨。从这个角度而言,国内其他粮食增长再多也弥补不了大豆的缺口,所以结构需要调整。

  第二,整体上看,中国的粮食等大宗农产品在价格上缺乏国际竞争力,出现了能生产出来却未必能卖得出去的现象。小麦、大米、玉米的国内平均价格要比国际市场的价格高出30%—50%。为什么会出现这种情况?原因很复杂,中国农业的资源禀赋相对人口来说相当稀缺,农业成本相对比其他国家高一些,但更有近些年国内外经济发展变化的背景因素。大致原因有四点:农业生产要素成本上涨;国际粮食市场价格下跌;人民币汇率总体上升;全球经济疲软造成矿产品、能源产品等大宗产品价格明显下跌,不仅降低了大量消耗能源的农业的生产成本,也使生产燃料酒精的玉米、生产生物柴油的油菜子回归粮油市场。

  2016年中央一号文件的主题是推进农业供给侧结构性改革,这项改革本质上是要提高农业综合效率、增强农产品国际竞争力。从这个角度看,农业的供给侧结构性改革不是多种一点什么、少种一点什么的问题,而在于必须提高农业生产整个过程中的科技含量,从而降低成本提高效益,提高价格的国际竞争力。

  推进农业供给侧结构性改革的核心是两点:一是要大力推进科技创新,二是要大力推进制度创新。不仅要加快科学研究,更要把好的科研成果尽快推到田间地头,变成现实生产力。加快推进农业经营体系创新,改进和完善农业支持保护制度,进一步改革和完善农业补贴制度。

  (二)深化农村集体产权制度改革。

  中国农村是以公有制为主导,多种所有制经济共同发展的经济组织形式,主体是农村集体经济,在整个国土面积中大约45%、46%面积属于农村集体所有,因此,集体经济在农村经济体系中占有重要的地位。农村集体产权制度改革,就是要回答老百姓集体是谁的?要回答这个问题,就要把产权落实到每个成员身上。通过农村土地承包经营权的确权登记颁证,明确承包经营权。通过股份合作制的改革方式,把集体的经营性资产通过一定的形式,让老百姓认可的方式,把它确权到每个家庭、每个农民身上。它的经营管理,农民要积极的参与,要知情,要有监督权,对经营收益,每一个拥有股份的集体组织成员都有分红的权利。农村的非经营性的集体资产中,还包括一些幼儿园、小学校、卫生所,要提高它的效率,更好地给农民提供公共服务。此外,集体产权制度改革还有土地问题,包括怎么改革国家的征地制度,包括怎么改革农村的宅基地制度等等。

  在推进农村集体产权制度改革过程中,需要特别注意两点:第一,要避免内部人操控,避免少数干部利用权力侵占农民财产权;第二,要避免外来资本借机侵吞集体资产。

  (三)坚持新型城镇化和新农村建设“双轮驱动”

  不能单纯地认为通过城镇化就能把绝大多数农民都转移进城。在我们这个人口大国,从历史纵深来看,即使将来我国城镇化率达到70%,也还有30%的人口即四五亿人生活在农村。因此,光重视城镇化还不够,必须同步加快新农村建设。新农村建设要规划先行,不要把城市建设的模式搬到农村。要体现农村特色,留得住乡愁,看得见青山绿水,留得住中华文化的根基、农耕文化的精粹。

  为什么城镇化和新农村建设必须“双轮驱动”并行不悖?这是从中国国情的实际出发。习近平总书记在中央经济工作会议强调“推进城镇化健康发展要有历史耐心”,在安徽小岗村农村改革座谈会上特别指出“农民的土地不要随便动,这是大历史,我们要有足够的历史耐心”,中国的城镇化还有很长的路要走。

  坚持不懈推进新农村建设,要补农村基础设施的短板,坚持把国家财政支持基础设施建设的重点放在农村,缩小城乡基础设施差距。要补农村公共服务的短板,推动新增教育、卫生、文化等社会事业经费向农村倾斜,努力让农民在家门口也能享受城里同样的服务。要补农村人居环境的短板,坚持城乡环境治理并重,因地制宜搞好农村环境综合整治。

  推进农村一二三产业融合发展,培育农村新产业、新业态和新模式,以农业农村为基础,通过要素、制度和技术创新,让农业不单是局限在种养业生产环节,还要前后延伸、左右拓展,与加工流通、休闲旅游和电子商务等有机整合、紧密相连、协同发展的生产经营方式。为农民转移创造更多的就业机会,促进农民持续较快增收。

  最后,主持人郝振省对本期讲坛做了小结。他谈到,陈锡文主任的演讲可归纳为三个方面:

  第一,我国农村改革38年间取得的成就有目共睹。粮食总产量翻番,城乡居民可支配收入涨幅高达百倍,使我们从总体上看到了党的农村政策的巨大成就和农村生产生活翻天覆地的变化。中国共产党彻底解决了十几亿人口的吃饭问题,建立了历史性功勋,实现了拓展性发展。

  第二,从农村改革发展的极大成就出发,总结了党和政府在农村改革发展领域取得的关键性、制度性的成果。可以具体归纳为四个基本:发展好党同农民关系的基本工作准则,统分结合的基本经营制度,城乡一体化的基本发展战略,补齐“三农”短板的基本攻坚思路。

  第三,从农村改革发展的问题出发,就当前农村工作重大任务作出了创新性的思考。强调了加快推进农业供给侧结构性改革的紧迫性,强调了农村集体产权制度改革的基础性,强调了“双轮驱动”在城乡建设道路和方向上的辩证性和全面性。

  陈主任关于成就和问题的说明提纲挈领、言简意赅;关于观念性和制度性成果的论述观念鲜明,逻辑严谨,底蕴深厚;关于面临重大任务的分析高屋建瓴又贴合实际、前后贯通又连成一体。系统地回顾梳理了党中央一系列农村政策的制定、调研和完善的过程,对中央和国家机关的领导干部有着非常强的借鉴作用,彰显了他作为“三农”战线一位专家型领导干部的风采。

  据主持人介绍,2017年第1讲(总第93讲)读书讲坛定于2017年1月21日举行,届时拟邀请北京市人大常委会副主任、党组副书记,北京市总工会主席牛有成主讲《二十四节气告诉了我们什么》。

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